Prešetrenie výpovede 03/2020: organizačná zmena, efektívne riadenie, profesionalita, stabilita
Rada pre štátnu službu (ďalej len „Rada“), v ktorej pôsobnosti v zmysle ustanovenia § 14 ods. 1 písm. i) zákona č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o štátnej službe“) je prešetrenie výpovede danej štátnemu zamestnancovi najvyššieho služobného úradu, po preskúmaní žiadosti o prešetrenie výpovede štátneho zamestnanca podľa § 91 ods. 5 v spojení s § 94 zákona o štátnej službe
zistila, že postup služobného úradu pri skončení štátnozamestnaneckého pomeru štátneho zamestnanca výpoveďou nebol v súlade so zákonom.
Pri skončení štátnozamestnaneckého pomeru výpoveďou a pri uskutočnení organizačnej zmeny došlo zo strany služobného úradu k porušeniu princípu zákonnosti podľa čl. 2 zákona o štátnej službe, princípu efektívneho riadenia podľa čl. 4 zákona o štátnej službe a princípu stability podľa čl. 8 zákona o štátnej službe.
Dňa 17. decembra 2020 podal štátny zamestnanec žiadosť o prešetrenie výpovede, ktorá bola služobnému úradu doručená 18. decembra 2020. Vzhľadom na to, že išlo o prešetrenie výpovede danej štátnemu zamestnancovi najvyššieho služobného úradu, bola žiadosť spoločne s priloženou dokumentáciou služobným úradom postúpená a dňa 30. decembra 2020 doručená Rade.
Zo žiadosti o prešetrenie výpovede, ako aj zo spisového materiálu, vyplynulo, že dodatkom k rozhodnutiu z 11. decembra 2020 došlo k organizačnej zmene v služobnom úrade.
Jedným z miest, ktoré boli organizačnou zmenou dotknuté a s účinnosťou od 1. januára 2021 zrušené, bolo aj štátnozamestnanecké miesto obsadené štátnym zamestnancom.
Dňa 14. decembra 2020 sa uskutočnilo stretnutie na osobnom úrade za účasti štátneho zamestnanca, jeho vedúceho zamestnanca, štátnych zamestnancov osobného úradu a zástupcov zamestnancov. Na tomto stretnutí bolo zrušenie miesta oznámené štátnemu zamestnancovi. Následne mu bolo ponúknuté štátnozamestnanecké miesto podľa § 29 ods. 1 písm. b) zákona o štátnej službe v inom odbore štátnej služby v tej istej funkcii, pričom štátny zamestnanec toto miesto odmietol.
Dňa 15. decembra 2020 bola štátnemu zamestnancovi doručená výpoveď.
Vo svojej žiadosť o prešetrenie výpovede zo dňa 17. decembra 2020 štátny zamestnanec namieta, že služobný úrad mal k dispozícii vhodnejšie štátnozamestnanecké miesto, ktoré mu neponúkol, a tým pádom došlo zo strany služobného úradu k porušeniu zákona o štátnej službe, konkrétne § 29 ods. 1, podľa ktorého:
„Vhodným štátnozamestnaneckým miestom pre štátneho zamestnanca, ktorý môže vykonávať štátnu službu na tomto štátnozamestnaneckom mieste, ak spĺňa všetky kvalifikačné predpoklady a požiadavky podľa opisu štátnozamestnaneckého miesta na účely tohto zákona, je voľné štátnozamestnanecké miesto v stálej štátnej službe v nasledujúcom poradí:
- v tom istom odbore štátnej služby v tej istej funkcii podľa § 53,
- v inom odbore štátnej služby v tej istej funkcii podľa § 53,
- v tom istom odbore štátnej služby v inej funkcii podľa § 53 alebo
- v inom odbore štátnej služby v inej funkcii podľa § 53.“
„Vhodným štátnozamestnaneckým miestom podľa odsekov 1 a 2 je aj štátnozamestnanecké miesto, na ktorého obsadenie je vyhlásené výberové konanie, do uskutočnenia výberového konania.“
Podľa názoru štátneho zamestnanca mu malo byť zo strany služobného úradu, podľa ustanovenia § 29 ods. 1 písm. a) v nadväznosti na ustanovenie § 29 ods. 3 zákona o štátnej službe, ponúknuté aj štátnozamestnanecké miesto, ktoré spĺňalo podmienku rovnakého odboru a rovnakej funkcie, akú štátny zamestnanec zastával, a to napriek tomu, že na toto štátnozamestnanecké miesto bolo dňa 25. novembra 2020 vyhlásené výberové konanie s termínom uskutočnenia výberového konania dňa 16. decembra 2020.
Služobný úrad uviedol, že výberové konanie nezrušil z dôvodu, že na tomto mieste bol umiestnený štátny zamestnanec v dočasnej štátnej službe, ktorého služobná zmluva trvala od 1. júla 2020 maximálne na 6 mesiacov, t.j. do 1. januára 2021 a preto služobný úrad nemohol dané miesto ponúknuť štátnemu zamestnancovi v čase ponukovej povinnosti dňa 14. decembra 2020. Toto zdôvodnenie služobného úradu však neobstojí v súvislosti so skutočnosťou, že na predmetné štátnozamestnanecké miesto bolo napriek jeho obsadenosti štátnym zamestnancom v dočasnej štátnej službe vyhlásené výberové konanie.
Štátny zamestnanec vo svojej žiadosti o prešetrenie výpovede uviedol, že skutočnosť, že predmetné štátnozamestnanecké miesto bolo obsadené štátnym zamestnancom v dočasnej štátnej službe a súčasne bolo na jeho obsadenie vyhlásené výberové konanie, nemala vplyv na povinnosť služobného úradu postupovať v zmysle ustanovenia § 29 ods. 3 zákona o štátnej službe, podľa ktorého aj dané štátnozamestnanecké miesto spĺňalo atribút vhodného štátnozamestnaneckého miesta a služobný úrad mal povinnosť ponúknuť ho prioritne jemu, ako štátnemu zamestnancovi v stálej štátnej službe, voči ktorému mal služobný úrad v súvislosti so zrušením jeho štátnozamestnaneckého miesta ponukovú povinnosť.
Rada sa zamerala na preskúmanie, či služobný úrad z formálneho hľadiska pri realizácii organizačnej zmeny a výpovedi štátneho zamestnanca nepochybil, ako aj na otázku, či pri výpovedi nedošlo k porušeniu princípov štátnej služby, nad ktorými Rada podľa § 14 ods. 1 písm. a) zákona o štátnej službe vykonáva dohľad. Z tohto dôvodu podľa § 92 zákona o štátnej službe Rada vyzvala služobný úrad o poskytnutie nasledovných doplňujúcich informácií:
- vyjadrenia, či bol návrh dodatku k rozhodnutiu z 11. decembra 2020, ktorým došlo k organizačnej zmene v služobnom úrade a následne k zrušeniu štátnozamestnaneckého miesta štátneho zamestnanca, vopred prerokovaný so zástupcami zamestnancov podľa § 169 zákona o štátnej službe;
- vyjadrenia, či výpoveď štátneho zamestnanca bola vopred prerokovaná so zástupcami zamestnancov podľa § 74 Zákonníka práce spolu s predložením kópie písomnej žiadosti o prerokovanie výpovede štátneho zamestnanca, doručenej odborovej organizácii a kópie dokladu o takomto prerokovaní;
- vyjadrenia o dôvode, pre ktorý bolo štátnozamestnanecké miesto štátneho zamestnanca zrušené pred uplynutím výpovednej lehoty spolu s vyjadrením, ako má služobný úrad v úmysle prideľovať prácu štátnemu zamestnancovi po zrušení jeho štátnozamestnaneckého miesta.
K otázke ponukovej povinnosti Rada uvádza nasledovné:
Podľa všeobecnej časti dôvodovej správy k zákonu o štátnej službe bola jedným z jeho hlavných cieľov stabilizácia štátnej služby. Účelom stabilizácie štátnej služby je zníženie fluktuácie, oslabenie následkov politických cyklov na personálnu politiku a zvýšený rozvoj štátnych zamestnancov, ktorí sú hlavnou hodnotou služobného úradu. Stabilizácia štátnej služby sa premietla do samostatného princípu stability štátnej služby podľa čl. 8 zákona o štátnej službe.
Osobitná časť dôvodovej správy k ustanoveniu § 29 zákona o štátnej službe uvádza, že výpočet vhodných štátnozamestnaneckých miest v odsekoch 1 a 2 je definovaný na subsidiárnom princípe, čo znamená, že ak v konkrétnom prípade nie je možné aplikovať vhodné štátnozamestnanecké miesto podľa písm. a), až následne sa pristúpi k písm. b).
Dôvodová správa k novele zákona o štátnej službe, ktorou sa zaviedol § 29 ods. 3, na ktorý sa vo vzťahu k výberovému konaniu štátny zamestnanec odvoláva, uvádza, že s cieľom posilnenia právnej istoty a princípu stability sa v súvislosti so zadefinovaním vhodného štátnozamestnaneckého miesta v zákone zaviedlo, že vyhlásenie výberového konania nemá vplyv na ponukovú povinnosť služobného úradu. Do uskutočnenia výberového konania sa teda ponuková povinnosť vzťahuje aj na pozície aktuálne obsadzované výberovým konaním. Účelom ponukovej povinnosti je zachovávanie personálneho kapitálu služobného úradu tak, aby nestrácal finančné prostriedky za uskutočnenie výberového konania ako aj za adaptáciu nových štátnych zamestnancov a aby služobný úrad využíval jestvujúce ľudské zdroje.
Služobný úrad uviedol, že „z ustálenej judikatúry (rozsudky Najvyššieho súdu SR) vyplýva, že v rozhodnom čase je vhodné miesto v tom istom mieste výkonu, ako je dohodnuté v zmluve.“ služby v inom mieste.
Z vyjadrenia služobného úradu sa javí, že vo vyššie uvedenom vyjadrení odkazuje na ustanovenia a judikatúru k § 63 ods. 2 zákona č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákonník práce“), ktoré upravuje ponukovú povinnosť, pri ktorej je výpoveď zo strany zamestnávateľa možná, pokiaľ zamestnanec nie je ochotný prejsť na inú pre neho vhodnú prácu, ktorú mu zamestnávateľ ponúkol v mieste, ktoré bolo dohodnuté ako miesto výkonu práce.
Uvedené ustanovenie Zákonníka práce však nie je uvedené v § 171 zákona o štátnej službe a preto je pôsobnosť daného ustanovenia pre potreby štátnej služby vylúčená. Postup pri ponukovej povinnosti v štátnozamestnaneckom vzťahu ustanovuje § 29 zákona o štátnej službe. Ustanovenie § 29 zákona má kogentný charakter, pričom služobný úrad postupuje pri ponukovej povinnosti subsidiárne a štátnemu zamestnancovi ponúkne ako prvé to štátnozamestnanecké miesto, ktoré v zmysle postupu podľa § 29 zákona o štátnej službe prichádza ako prvé do úvahy.
Zákon o štátnej službe reguluje štátnozamestnanecké vzťahy, ktorých fungovanie je zabezpečované z verejných prostriedkov. To sa prejavuje aj v špecifickom znení ponukovej povinnosti podľa zákona o štátnej službe, ktorá zužuje priestor pre rozhodovanie služobného úradu. Vyššia rigidnosť postupu pri ponukovej povinnosti v štátnozamestnaneckých vzťahoch oproti regulácii podľa Zákonníka práce odráža princíp stability, ktorý chráni štátneho zamestnanca pred zjavne nevhodnými pracovnými ponukami smerujúcimi k splneniu ponukovej povinnosti pro forma, ktorých skutočným cieľom je získanie nesúhlasu zamestnanca s danou ponukou, čím je splnená podmienka platnosti výpovede zo strany služobného úradu. Postup pri ponukovej povinnosti podľa zákona o štátnej službe tiež sleduje princíp efektívneho riadenia, ktorý vyžaduje efektívne a hospodárne vynakladanie zdrojov, vrátane riadenia štátnych zamestnancov a zachovávania ľudských zdrojov.
Podľa názoru Rady nie je podstatné, či je štátnozamestnanecké miesto voľné v momente ponukovej povinnosti, ale či je na dané štátnozamestnanecké miesto možné preložiť štátneho zamestnanca, ktorého štátnozamestnanecké miesto je zrušené organizačnou zmenou. Dátum zrušenia štátnozamestnaneckého miesta štátneho zamestnanca a skončenia dočasnej štátnej služby štátneho zamestnanca na mieste, ktorého neponúknutie štátny zamestnanec namieta, je rovnaký, t. j. 1. januára 2021. Štátneho zamestnanca teda bolo možné na uvedené miesto plynulo preložiť. Služobný úrad mal o tejto skutočnosti vedomosť minimálne od 10. decembra 2020, teda 5 dní pred uskutočnením výberového konania, keďže v tom čase nariadil štátnemu zamestnancovi služobnú cestu za účelom oznámenia zrušenia jeho štátnozamestnaneckého miesta a uskutočnenia ponukovej povinnosti.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že nesprávnym postupom pri ponukovej povinnosti služobný úrad porušil ustanovenia § 29 ods. 1 a 3 zákona o štátnej službe. Nedodržaním ustanovení zákona o štátnej službe zároveň došlo k porušeniu princípu zákonnosti podľa čl. 2 zákona o štátnej službe.
Následkom nesplnenia ponukovej povinnosti zo strany služobného úradu je strata štátneho zamestnanca v štátnej službe, resp. jeho nevyužitie pre potreby služobného úradu. Došlo tiež k nákladom na strane služobného úradu (uskutočnenie výberového konania, prešetrenie výpovede, poskytovanie informácií k prešetreniu výpovede) a na strane štátneho zamestnanca (podanie žiadosti o prešetrenie výpovede, nemožnosť pokračovať v štátnozamestnaneckom pomere). Dané kroky nemožno považovať ani za efektívne, ani za hospodárne vynakladanie prostriedkov.
Na základe vyššie uvedeného Rada konštatuje porušenie princípu efektívneho riadenia podľa čl. 4 zákona o štátnej službe.
Tým, že pri organizačnej zmene nebola voči štátnemu zamestnancovi riadne splnená ponuková povinnosť, nebol jeho štátnozamestnanecký pomer skončený zákonným spôsobom a bolo narušené stabilné pracovné prostredie v rámci služobného úradu.
Na základe vyššie uvedeného Rada konštatuje porušenie princípu stability podľa čl. 8 zákona o štátnej službe.
K otázke realizácie organizačnej zmeny Rada uvádza nasledovné:
Rada preskúmala otázku zrušenia štátnozamestnaneckého miesta štátneho zamestnanca pred uplynutím výpovednej lehoty spolu s otázkou, ako má služobný úrad v úmysle prideľovať prácu štátnemu zamestnancovi po zrušení jeho štátnozamestnaneckého miesta.
Organizačná zmena predstavuje významný zásah do riadenia služobného úradu a výkonu služobných úloh štátnymi zamestnancami. Je potrebné ju naplánovať a zrealizovať tak, aby prebehla plynulo, hospodárne a nenarušila plnenie služobných úloh.
K otázke dôvodu, pre ktorý bolo štátnozamestnanecké miesto štátneho zamestnanca zrušené pred uplynutím výpovednej lehoty, služobný úrad uviedol, že dôvodom zrušenia bolo uznesenie vlády č. 649/2020 zo dňa 14. októbra 2020 k návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2021 až 2023, na základe ktorého služobný úrad pristúpil k racionalizačných opatreniam.
Podľa § 24 ods. 2 zákona o štátnej službe v znení účinnom do 21.05.2020 služobný úrad vykoná organizačnú zmenu tak, aby jej účinnosť nastala deň po predpokladanom uplynutí výpovednej doby štátneho zamestnanca, ktorému bola daná výpoveď. Hoci zákonom č. 126/2020 Z. z. bolo od 21. mája 2020 ustanovenie § 24 ods. 2 zo zákona o štátnej službe vypustené, požiadavka na hospodárne využívanie verejných zdrojov a riadenie štátnych zamestnancov ostáva zhmotnená v princípe efektívneho riadenia. Pokiaľ je organizačná zmena uskutočnená pred uplynutím výpovednej doby štátneho zamestnanca, služobný úrad mu nemôže prideľovať prácu a následne mu musí nariadiť čerpanie služobného voľna, počas ktorého štátnemu zamestnancovi z dôvodu prekážky na strane zamestnávateľa vypláca náhradu mzdy vo výške jeho funkčného platu. Uvedený spôsob naplánovania organizačnej zmeny je pre služobný úrad nehospodárny a predstavuje plytvanie verejnými prostriedkami.
Podľa služobným úradom predloženej dokumentácie zo dňa 18. decembra 2020, ktorou služobný úrad oznámil prekážku na strane zamestnávateľa, má štátny zamestnanec čerpať zvyšnú dovolenku za kalendárny rok 2020 od 17. do 19. februára 2021, nárok na dovolenku za rok 2021 v rozsahu 5 dní má štátny zamestnanec čerpať od 22. do 26. februára 2021 a vo zvyšnej dobe existuje prekážka na strane zamestnávateľa, počas ktorej poskytuje služobný úrad štátnemu zamestnancovi náhradu mzdy v sume jeho funkčného platu.
Výpovedná doba štátneho zamestnanca začala plynúť od 1. januára 2021. To znamená, že v mesiacoch január a február 2021, okrem 8 dní, počas ktorých má štátny zamestnanec nariadené čerpanie dovolenky, mu služobný úrad nemá možnosť prideľovať prácu podľa opisu štátnozamestnaneckého miesta.
Rada preto považuje spôsob načasovania organizačnej zmeny za odporujúci princípu efektívneho riadenia.
Na základe vyššie uvedeného Rada navrhuje služobnému úradu tieto odporúčania:
- Uviesť vzťah medzi služobným úradom a štátnym zamestnancom do súladu so zákonom.
- Zosúladiť účinnosť organizačných zmien a výpovedí štátnym zamestnancom tak, aby mohol byť štátny zamestnanec služobným úradom využitý a nedochádzalo k nehospodárnosti, teda aby nedošlo k situáciám, kedy štátnemu zamestnancovi síce plynie výpovedná doba, avšak služobný úrad mu už nemôže prideľovať prácu podľa opisu štátnozamestnaneckého miesta a súčasne je mu povinný poskytovať náhradu mzdy vo výške zodpovedajúcej jeho funkčnému platu.