Prešetrenie výpovede 01/2020: organizačná zmena, efektívne riadenie, profesionalita
Rada pre štátnu službu (ďalej len „Rada“), v ktorej pôsobnosti v zmysle ustanovenia § 14 ods. 1 písm. i) zákona č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o štátnej službe“) je prešetrenie výpovede danej štátnemu zamestnancovi najvyššieho služobného úradu, po preskúmaní žiadosti o prešetrenie výpovede štátnej zamestnankyne podľa § 91 ods. 5 v spojení s § 94 zákona o štátnej službe konštatuje, že postup služobného úradu pri skončení štátnozamestnaneckého pomeru štátnej zamestnankyne výpoveďou bol v súlade so zákonom o štátnej službe, avšak v samotnom procese realizácie organizačnej zmeny došlo zo strany služobného úradu k porušeniu princípu efektívneho riadenia a princípu profesionality. Tieto pochybenia nemajú vplyv na platnosť výpovede.
Štátna zamestnankyňa podala žiadosť o prešetrenie výpovede, ktorá bola doručená služobnému úradu a následne ju služobný úrad spolu s priloženou dokumentáciou postúpil Rade ako orgánu príslušnému na prešetrenie výpovede danej štátnemu zamestnancovi najvyššieho služobného úradu.
V žiadosti o prešetrenie výpovede štátna zamestnankyňa uviedla, že rozhodnutím generálnej tajomníčky služobného úradu zo dňa 24.11.2020 bola realizovaná organizačná zmena podľa § 24 zákona o štátnej službe a s účinnosťou od 01.12.2020 sa zrušilo štátnozamestnanecké miesto vo funkcii štátny radca v organizačnom útvare v odbore štátnej služby, na ktorom bola štátna zamestnankyňa podľa služobnej zmluvy zaradená.
Dňa 25.11.2020 bolo štátnej zamestnankyni na osobnom úrade služobného úradu oznámené skončenie jej štátnozamestnaneckého pomeru výpoveďou podľa § 73 ods. 2 zákona o štátnej službe z dôvodu § 75 ods. 1 písm. b) podľa tohto zákona v dôsledku organizačnej zmeny podľa § 25 zákona o štátnej službe. Na osobnom úrade dostala štátna zamestnankyňa k nahliadnutiu dokumenty vzťahujúce sa k zrušeniu štátnozamestnaneckého miesta, ako aj k prerokovaniu výpovede a zrušenia štátnozamestnaneckého miesta odborovou organizáciou. Štátna zamestnankyňa požiadala o kópie týchto dokumentov a podľa jej slov jej zamestnanci osobného úradu oznámili, že jej ich v danej chvíli nemôžu poskytnúť, keďže sú na dokumentoch označení ostatní štátni zamestnanci, ktorí dostali výpoveď. Zamestnanci osobného úradu jej odporučili, aby podala žiadosť podľa zákona o slobodnom prístupe k informáciám a dokumenty jej osobný úrad poskytne touto cestou.
Vo svojej žiadosti o prešetrenie výpovede štátna zamestnankyňa žiadala prehodnotenie a prešetrenie výpovede, pričom dôvodom je, že s výpoveďou nesúhlasí a myslí si, že jej štátnozamestnanecké miesto je na služobnom úrade potrebné a obhájiteľné. Namietala tiež časovú tieseň pri výbere voľných štátnozamestnaneckých miest, na ktoré by mohla byť preložená v rámci služobného úradu. Podľa jej vyjadrenia sa musela rozhodnúť hneď pri oznámení skončenia jej štátnozamestnaneckého pomeru na osobnom úrade.
Ďalej štátna zamestnankyňa žiadala, aby jej služobný úrad poskytol dokumenty spojené s výpoveďou o ktoré požiadala na stretnutí na osobnom úrade, nakoľko na nich ostatní zamestnanci nie sú identifikovaní osobnými údajmi, ale systematizačným kódom.
Rada sa oboznámila s doručenými podkladmi a dospela k záveru, že služobný úrad z formálneho hľadiska pri realizácii organizačnej zmeny a výpovede nepochybil.
Ďalej sa Rada zamerala na preskúmanie, či pri výpovedi nedošlo k porušeniu princípov štátnej služby, nad ktorými Rada podľa § 14 ods. 1 písm. a) zákona o štátnej službe vykonáva dohľad a z tohto dôvodu podľa § 92 zákona o štátnej službe vyzvala služobný úrad o poskytnutie doplňujúcich informácií.
Služobný úrad v odpovedi uviedol, že dôvodom na zrušenie štátnozamestnaneckých miest bolo zosúladenie schváleného limitu počtu zamestnancov ako záväzného ukazovateľa štátneho rozpočtu podľa uznesenia vlády SR č. 500 zo dňa 14. októbra 2019 k návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2020 - 2022 v rozpočtovej kapitole služobného úradu.
Služobný úrad ďalej uviedol, že pri rušení štátnozamestnaneckých miest v prvom rade využíva rušenie voľných štátnozamestnaneckých miest, prirodzenú fluktuáciu zamestnancov (napr. odchod do dôchodku, odchod na vlastnú žiadosť) a rušenie dočasne uvoľnených štátnozamestnaneckých miest. Vzhľadom k tomu, že tieto možnosti neboli postačujúce na dosiahnutie zákonného limitu, bolo nevyhnutné zrušiť postupne aj obsadené štátnozamestnanecké miesta. O tejto situácií bola podľa vyjadrenia služobného úradu informovaná aj štátna zamestnankyňa v rámci osobného prerokovania organizačnej zmeny a zrušenia jej štátnozamestnaneckého miesta.
K dôvodu, pre ktorý bolo zrušené práve štátnozamestnanecké miesto štátnej zamestnankyne, služobný úrad uviedol, že vychádzal z návrhov príslušných vedúcich zamestnancov s cieľom zabezpečiť efektívne fungovanie príslušného odboru a komplexne zabezpečiť potrebný okruh činností. V snahe racionalizovať činnosti odboru, na ktorom bola štátna zamestnankyňa zaradená, bolo nevyhnutné, aby činnosti tých štátnych zamestnancov, ktorých štátnozamestnanecké miesta budú zrušené, boli schopní vykonávať ďalší štátni zamestnanci odboru. Dotyčná štátna zamestnankyňa, podľa vyjadrenia služobného úradu, nemala špecifické vzdelanie a nespĺňala kvalifikačné predpoklady na to, aby mohla vykonávať vysoko odbornú agendu v danej oblasti. Činnosti vyplývajúce z jej opisu štátnozamestnaneckého miesta dokážu plnohodnotne vykonávať ostatní štátni zamestnanci, ktorí všetci spĺňajú kvalifikačné predpoklady.
Podľa názoru Rady služobný úrad uviedol presvedčivé dôvody a kritéria zrušenia štátnozamestnaneckého miesta a výpovede štátnej zamestnankyni, zamerané na efektívny výkon štátnej služby ako aj kontinuitu štátnej služby a vzájomnú zastupiteľnosť štátnych zamestnancov, ktorí na odbore ostali.
Čo sa týka dôvodov na organizačnú zmenu, zrušenie štátnozamestnaneckého miesta, ako aj kritéria, podľa ktorého dostala výpoveď štátna zamestnankyňa, Rada skonštatovala, že nedošlo k porušeniu zákona ani žiadneho z princípov štátnej služby.
K namietanej časovej tiesni Rada dožiadala služobný úrad o vysvetlenie, prečo sa štátna zamestnankyňa mala rozhodnúť o ponúkaných štátnozamestnaneckých miestach v rámci služobného úradu v momente doručenia výpovede a prečo jej služobný úrad neposkytol dlhšiu dobu na rozmyslenie. Služobný úrad uviedol, že pri osobnom prerokovaní organizačnej zmeny postupoval v súlade so zákonom – informoval sťažovateľku o zákonných možnostiach skončenia štátnozamestnaneckého pomeru či preloženia na iné vhodné štátnozamestnanecké miesto podľa § 29 ods. 1 zákona o štátnej službe. Služobný úrad tiež uviedol, že rokoval so štátnou zamestnankyňou a oznámil jej aj možnosť neskoršieho preloženia na štátnozamestnanecké miesto, kde je uvedená požiadavka na ovládanie cudzieho jazyka, ak doloží do uplynutia výpovednej doby potrebný certifikát.
Podľa Rady predstavuje prerokovanie výpovede vypätú situáciu, v ktorej sa štátny zamestnanec dostáva pod značný psychický tlak. Táto situácia je zvýraznená charakterom štátnej služby, ktorý predstavuje spravidla stálejšieho zamestnávateľa ako súkromný sektor, čomu nasvedčuje aj princíp stability štátnej služby. Navyše, výpoveď podľa § 73 ods. 2 zákona o štátnej službe z dôvodu § 75 ods. 1 písm. b) v dôsledku organizačnej zmeny podľa § 25 zákona o štátnej službe štátny zamestnanec často nevie predvídať, ani k nej nedochádza z jeho zavinenia.
Pre tieto dôvody sa Rada domnieva, že, pokiaľ to okolnosti umožňujú, štátny zamestnanec by mal dostať priestor na uskutočnenie informovanej voľby o svojej kariére, vrátane výberu voľných štátnozamestnaneckých miest na preloženie, ktoré má služobný úrad k dispozícií, a to aj keby tento čas na rozhodnutie predstavoval malý časový úsek, napr. niekoľko hodín. Podľa § 74 ods. 2 zákona o štátnej službe začína výpovedná doba plynúť od prvého dňa kalendárneho mesiaca nasledujúceho po doručení výpovede a skončí sa uplynutím posledného dňa príslušného kalendárneho mesiaca. Vzhľadom na to, že rozhodnutie o zrušení štátnozamestnaneckých miest bolo vydané dňa 24.11.2020 a bolo štátnym zamestnancom oznamované 25.11.2020, mal služobný úrad dostatočný priestor, aby poskytol svojím nadbytočným štátnym zamestnancom čas na premyslenie tak vážneho kariérneho rozhodnutia, najmä ak sa ho títo dožadovali.
Rada dodáva, že hoci štátna zamestnankyňa neskôr zo strany služobného úradu dostala priestor na dodanie potrebných jazykových certifikátov, ktoré by ju kvalifikovali na niektoré z voľných štátnozamestnaneckých miest v rámci služobného úradu, a prísľub, že v takom prípade služobný úrad vezme výpoveď späť, z právneho hľadiska je pre štátneho zamestnanca rozdiel medzi situáciou, keď už výpovedná lehota plynie a dôjde k späťvzatiu výpovede, a situáciou, kedy výpoveď ešte nebola daná a výpovedná lehota ani nezačala plynúť.
Podľa Rady princíp profesionality o. i. požaduje, aby služobný úrad a štátni zamestnanci, ktorí v jeho mene konajú, postupovali odborne a svedomito, a aby takto aj jednali s inými štátnymi zamestnancami, osobitne pri náročných životných situáciách, akou výpoveď bezpochyby je. Zároveň, podľa názoru Rady, v danom prípade služobnému úradu nič nebránilo poskytnúť štátnej zamestnankyni požadovaný čas na rozmyslenie, hoci by sa aj jednalo o kratší časový úsek. Rada preto skonštatovala, že v danej situácii došlo zo strany služobného úradu k porušeniu princípu profesionality.
Pokiaľ ide o poskytnutie písomností, o ktoré štátna zamestnankyňa žiadala, podľa názoru Rady mohol služobný úrad postupovať efektívnejšie, pokiaľ by jej ich aj vydal s určitým časovým odstupom, no mimo režimu zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Tento zákon slúži predovšetkým na kontrolu verejnej moci občanmi a verejnosťou a nie na komunikáciu služobného úradu so štátnym zamestnancom. Zároveň postup podľa tohto zákona predstavuje administratívnu záťaž pre služobný úrad, ktorej sa dalo spomenutým krokom predísť. Uvedené však nemá vplyv na zákonnosť výpovede.
Rada napokon prešetrila otázku zrušenia štátnozamestnaneckého miesta pred uplynutím výpovednej lehoty spolu s otázkou, ako má služobný úrad v úmysle prideľovať prácu štátnej zamestnankyni
po zrušení jej štátnozamestnaneckého miesta.
Služobný úrad uviedol, že organizačnú zmenu a zrušenie štátnozamestnaneckých miest k 01.12.2020 realizoval v súlade s § 24 zákona o štátnej službe v nadväznosti na potrebu zosúladiť požadovaný stav zamestnancov do konca roku 2020 so schváleným limitom. Vzhľadom na to, že štátnozamestnanecké miesto bolo zrušené k 01.12.2020, služobný úrad postupoval v súlade s § 142 ods. 3 zákona č. 311/2001 Z. z. Zákonníka práce v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákonník práce") a počas plynutia výpovednej doby nariadil štátnej zamestnankyni dočerpanie nevyčerpanej dovolenky podľa § 111 Zákonníka práce.
Organizačná zmena predstavuje významný zásah do riadenia služobného úradu a výkonu služobných úloh štátnymi zamestnancami. Je potrebné ju naplánovať a zrealizovať tak, aby prebehla plynulo, hospodárne a nenarušila plnenie služobných úloh.
Podľa § 24 ods. 2 zákona o štátnej službe v znení účinnom do 21.05.2020 mal služobný úrad povinnosť vykonať organizačnú zmenu tak, aby jej účinnosť nastala až deň po predpokladanom uplynutí výpovednej doby štátneho zamestnanca, ktorému bola daná výpoveď. Hoci zákonom č. 126/2020 Z. z. bolo od 21.05.2020 ustanovenie § 24 ods. 2 zo zákona o štátnej službe vypustené, voči čomu Rada v rámci medzirezortného pripomienkového konania namietala, požiadavka na hospodárne využívanie verejných zdrojov a riadenie štátnych zamestnancov naďalej ostáva zhmotnená v princípe efektívneho riadenia.
Pokiaľ je organizačná zmena uskutočnená pred uplynutím výpovednej doby štátneho zamestnanca, služobný úrad mu nemôže prideľovať prácu a následne mu musí nariadiť čerpanie služobného voľna. Uvedený spôsob naplánovania organizačnej zmeny je nehospodárny pre služobný úrad a predstavuje plytvanie verejných prostriedkov.
Napriek tomu, že služobný úrad uviedol, že štátnej zamestnankyni nariadil dočerpanie nevyčerpanej dovolenky, výpovedná doba je podľa § 74 ods. 1 zákona o štátnej službe 2 mesiace. Uvedený čas nie je možné plne vykryť dočerpaním dovolenky, a to ani za predpokladu, že by sa jej započítal do dovolenky bonus za dosiahnutie 33 rokov a nárok na základe kolektívnej zmluvy vyššieho stupňa. Výpovedná doba začala navyše plynúť na konci roka, kedy býva dovolenkový fond štátnych zamestnancov spravidla značne vyčerpaný.
Rada preto vyhodnotila spôsob načasovania organizačnej zmeny služobným úradom ako nehospodárny, a teda v rozpore s princípom efektívneho riadenia.
Na základe vyššie uvedeného Rada navrhla služobnému úradu tieto odporúčania:
Pri plánovaní výpovedí, pri ktorých služobný úrad ponúka štátnemu zamestnancovi vhodné štátnozamestnanecké miesto alebo má štátny zamestnanec možnosť súhlasiť s trvalým preložením na vhodné štátnozamestnanecké miesto, vytvoriť štátnym zamestnancom dostatočný časový priestor na uskutočnenie informovanej voľby.
Zosúladiť účinnosť organizačných zmien a výpovedí štátnym zamestnancom tak, aby mohol byť štátny zamestnanec služobným úradom využitý a nedochádzalo k nehospodárnosti, teda aby nedošlo k situácii, kedy štátnemu zamestnancovi plynie výpovedná doba, no služobný úrad mu už nemôže prideľovať prácu podľa opisu štátnozamestnaneckého miesta a súčasne je mu povinný poskytovať náhradu mzdy vo výške jeho priemerného zárobku.
Podľa § 91 ods. 7 zákona o štátnej službe má stanovisko prešetrovacej komisie pre služobný úrad aj pre štátneho zamestnanca odporúčací charakter. Podľa § 94 zákona o štátnej službe sa toto ustanovenie primerane použije aj na prešetrenie výpovede Radou.