Podnet štátneho zamestnanca, ktorým upozornil na podozrenie z porušenia princípu zákonnosti podľa čl. 2, princípu nestrannosti podľa čl. 5, princípu transparentného a rovnakého odmeňovania podľa čl. 7 a princípu rovnakého zaobchádzania podľa čl. 9 zákona o štátnej službe

Kľúčové slová: zníženie osobného príplatku, odvolanie z funkcie vedúceho zamestnanca, skončenie štátnozamestnaneckého pomeru výpoveďou, nariadenie čerpania dovolenky

Rada pre štátnu službu (ďalej len „Rada“), v ktorej pôsobnosti je v zmysle ustanovenia § 14 ods. 1 písm. g) zákona č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o štátnej službe“) vybavovanie písomných podnetov občanov alebo štátnych zamestnancov o porušení princípov štátnej služby služobným úradom alebo o porušení Etického kódexu štátneho zamestnanca, po preskúmaní podnetu štátneho zamestnanca (ďalej len „oznamovateľ“) na základe vykonania dohľadu zistila porušenie princípu zákonnosti podľa čl. 2, princípu transparentného a rovnakého odmeňovania podľa čl. 7 zákona o štátnej službe a princípu stability podľa čl. 8 zákona o štátnej službe služobným úradom a v zmysle ustanovenia § 14 ods. 1 písm. h) zákona o štátnej službe odporučila služobnému úradu prijatie nápravných opatrení:

prehodnotiť dôvody rozhodnutia o znížení osobného príplatku,
prehodnotiť výpoveď danú oznamovateľovi vzhľadom na vynikajúce výsledky oznamovateľa deklarované v služobnom hodnotení za roky 2020 a 2021,
zvážiť možnosť preloženia oznamovateľa na vhodné voľné štátnozamestnanecké miesto a vyhnúť sa tak prípadnému súdnemu sporu, ktoré by mohlo mať negatívny dopad na verejné financie.

Odôvodnenie

Oznamovateľ vo svojom podnete namietal porušenie princípov štátnej služby v súvislosti:

so znížením osobného príplatku,
s odvolaním z funkcie vedúceho zamestnanca,
so skončením štátnozamestnaneckého pomeru výpoveďou a
s nariadením čerpania dovolenky v rozpore s ustanovením Zákonníka práce.

Za účelom objektívneho vybavenia podnetu Rada požiadala služobný úrad o poskytnutie súčinnosti v zmysle ustanovenia § 14 ods. 2 zákona o štátnej službe (ďalej len „žiadosť o súčinnosť“) a po obdržaní odpovede služobného úradu sa zaoberala otázkou

zníženia osobného príplatku oznamovateľa
odvolania oznamovateľa z funkcie vedúceho štátneho zamestnanca
možnosti preloženia oznamovateľa na vhodné voľné štátnozamestnanecké miesto
splnenia hmotnoprávnej podmienky platnosti výpovede
nariadenia čerpania dovolenky

1. Z analýzy všetkých dostupných informácií a písomností vyplynulo, že služobný úrad vydal písomnosť Oznámenie o znížení osobného príplatku. Dôvodom zníženia osobného príplatku bolo ustanovenie §132 ods. 2 písm. c), t. j. zníženie na základe úrovne kvality plnenia služobných úloh. Zároveň služobný úrad v texte oznámenia konkrétne rozpísal dôvody, pre ktoré bol znížený osobný príplatok, a to:

porušenie čl. 17 ods. 3 písm. c) bod 17 Smernice č. 3/2018
porušenie čl. 17 ods. 3 písm. c) bod 9 Smernice č. 3/2018
porušenie § 169 ods. 1 písm. a) bod 1 zákona o štátnej službe (oznamovateľka mala odňať osobný príplatok svojej podriadenej s účinnosťou od 1.3.2019 a neprerokovala to s odbormi)
príprava projektových zámerov na úrade, ktoré mal vykonávať oznamovateľ a bol to v minulosti aj jeden z dôvodov na zvýšenie osobného príplatku, čo však už má v súčasnosti vykonávať iný organizačný útvar

K bodu A a B:

V danom prípade išlo o porušenie Smernice, teda o porušenie povinnosti v zmysle ustanovenia § 111 ods. 1 písm. a) - Štátny zamestnanec je povinný dodržiavať Ústavu Slovenskej republiky, právne záväzné akty Európskej únie, právne predpisy Slovenskej republiky, služobné predpisy a ostatné vnútorné predpisy pri vykonávaní štátnej služby, uplatňovať ich s náležitou odbornou starostlivosťou a rešpektovať a chrániť ľudskú dôstojnosť a ľudské práva, za ktoré mal služobný úrad, podľa názoru Rady, vyvodiť voči oznamovateľovi disciplinárnu zodpovednosť a riešiť to v zmysle ustanovení § 117, 118 a 119 zákona o štátnej službe. Uvedené porušenia nemožno spájať s dôvodom na odňatie osobného príplatku v zmysle ustanovenia § 132 ods. 2 písm. c), teda na základe úrovne kvality plnenia služobných úloh.

K bodu C:

V danom prípade oznamovateľ mal odňať osobný príplatok svojej podriadenej s účinnosťou od 1.3.2019 a neprerokoval to s odbormi, teda išlo o porušenie zákona o štátnej službe, za ktoré mal služobný úrad vyvodiť voči oznamovateľovi disciplinárnu zodpovednosť v zmysle ustanovení § 117, 118 a 119 zákona o štátnej službe. Navyše uvedený skutok bol v čase vydania oznámenia o odňatí osobného príplatku oznamovateľovi premlčaný a teda nemohol byť použitý ako dôvod na jeho odňatie. V zmysle ustanovenia § 117 ods. 4 zákona o štátnej službe môže služobný úrad vydať upozornenie o porušení služobnej disciplíny najneskôr do jedného roka odo dňa, keď dôvod na jeho vydanie vznikol, v tomto prípade do 1.3.2020. Ani tento dôvod nie je relevantným dôvodom na zníženie osobného príplatku oznamovateľovi.

K bodu D:

V tejto časti sa služobný úrad odvolával na skutočnosť, že jedným z dôvodov, pre ktorý bol oznamovateľovi v minulosti zvýšený osobný príplatok na 100%, bola príprava projektových zámerov na Úrade, avšak v súčasnosti tieto dôvody pominuli, keďže predmetné projektové zámery už vykonáva iný organizačný útvar.
V zmysle ustanovenia § 132 ods. 4 zákona o štátnej službe je možné štátnemu zamestnancovi priznať osobný príplatok aj počas plnenia osobitne významných služobných úloh alebo počas plnenia služobných úloh nad rozsah činností vyplývajúcich z opisu štátnozamestnaneckého miesta. V zmysle § 132 ods. 5 zákona o štátnej službe môže byť osobný príplatok znížený, ak už netrvá vyššie uvedený dôvod. Práve na uvedené ustanovenie sa odvoláva služobný úrad v súvislosti so znížením osobného príplatku oznamovateľovi. Podľa informácií a písomností oznamovateľa, ktoré predložil k podnetu, agenda projektu bola kancelárii úradu odobratá ešte v novembri 2020, teda tento dôvod na zníženie osobného príplatku mal služobný úrad uplatniť v tom čase a nie až po viac ako jednom roku.

Rada má za to, že dôvody na zníženie osobného príplatku uvedené v bodoch A, B a C sú služobným úradom použité nesprávne, nakoľko vo všetkých troch prípadoch išlo o porušenie povinností štátneho zamestnanca a za tieto porušenia mal byť oznamovateľ riešený disciplinárne (§117 – §119 zákona o štátnej službe), nakoľko nesplnenie alebo porušenie povinností štátneho zamestnanca nie je možné zamieňať s dôvodom na zníženie osobného príplatku podľa § 132 ods. 2 písm. c) zákona o štátnej službe spočívajúcom v znížení alebo odňatí osobného príplatku na základe úrovne kvality plnenia služobných úloh. Dôvod na zníženie osobného príplatku uvedený v bode D sa javí ako účelovo použitý, keďže ho služobný úrad použil po viac ako jednom roku odo dňa, kedy tento dôvod vznikol.

Povinnosť služobného úradu v zmysle ustanovenia § 169 ods. 1 písm. a) bod 1 vopred prerokovať zníženie osobného príplatku so zástupcami zamestnancov, na ktorý upozorňuje oznamovateľ, bola podľa Rady splnená. Z predloženej zápisnice je zrejmé, že túto zápisnicu vyhotovil služobný úrad a dal ju zástupcom zamestnancov iba podpísať, ale keďže zákon vyslovene neupravuje formu tohto prerokovania, tak nie je možné konštatovať porušenie zákona zo strany služobného úradu, aj keď má znaky iba formálneho úkonu.

2. Pri posudzovaní rozhodnutia služobného úradu v súvislosti s odvolaním oznamovateľa z funkcie vedúceho zamestnanca v zmysle ustanovenia § 61 ods. 7 zákona o štátnej službe Rada konštatovala, že služobný úrad postupoval v zmysle zákona o štátnej službe.

3. Rada zároveň preskúmavala informácie oznamovateľa aj v súvislosti so skončením jeho štátnozamestnaneckého pomeru výpoveďou, v rámci ktorého bolo zistené, že služobný úrad vypracoval písomnosť „Skončenie štátnozamestnaneckého pomeru výpoveďou“ v zmysle ustanovenia § 75 ods. 1 písm. c) zákona o štátnej službe. Zároveň v nej uviedol, že vzhľadom na vzdelanie a odbornú prax oznamovateľa nedisponuje vhodným štátnozamestnaneckým miestom a preto ho nie je možné trvale preložiť v zmysle § 29 ods. 1 zákona o štátnej službe. Oznamovateľ si výpoveď prevzal osobne dňa 29.3.2022 v čase o 10.08 hod.

Oznamovateľ vo svojom podnete uviedol, že v tom čase služobný úrad disponoval voľným štátnozamestnaneckým miestom na organizačnom útvare, na ktorom bol oznamovateľ viac ako päť rokov riaditeľom, avšak služobný úrad mu ho neponúkol s odôvodnením, že oznamovateľ nespĺňala kvalifikačné predpoklady na jeho obsadenie. V tejto súvislosti Rada konštatovala, že nie je oprávnená preverovať skutočnosť, či služobný úrad disponoval vhodným voľným štátnozamestnaneckým miestom, prípadne skúmať, či oznamovateľ spĺňal kvalifikačné predpoklady na uvedené štátnozamestnanecké miesto. Dané skutočnosti by mohol preskúmavať v rámci súdneho sporu o neplatnosť skončenia štátnozamestnaneckého pomeru výpoveďou súd.

4. Rada sa v rámci výpovede zo strany služobného úradu zamerala aj na preskúmanie hmotnoprávnej podmienky platnosti výpovede, a to povinnosti služobného úradu vopred prerokovať výpoveď so zástupcami zamestnancov v zmysle ustanovenia § 74 ods. 1 Zákonníka práce.

Služobný úrad dňa 28.3.2022 vypracoval žiadosť o prerokovanie odvolania oznamovateľa z funkcie vedúceho zamestnanca a skončenia jeho štátnozamestnaneckého pomeru výpoveďou, v ktorej uvádzal paragrafové znenie odvolania z funkcie a skončenia štátnozamestnaneckého pomeru oznamovateľa a žiadal zástupcov zamestnancov o prerokovanie odvolania z funkcie a výpovede oznamovateľa. Žiadosť neobsahovala žiadne prílohy (výpoveď), a teda okrem samotnej žiadosti služobný úrad neposlal zástupcom zamestnancov žiadne iné podklady súvisiace s výpoveďou, ktoré sú nevyhnutné na prerokovanie výpovede zástupcami zamestnancov. Zo zápisnice z prerokovania výpovede zo strany zamestnávateľa, ktorú služobný úrad zaslal Rade vyplývalo, že zástupca služobného úradu dňa 28.3.2022 v čase o 10.30 hod. v priestoroch služobného úradu prerokoval so zástupcami zamestnancov odvolanie z funkcie ako aj výpoveď oznamovateľa a zástupcovia zamestnancov to zobrali na vedomie. Keďže písomné vyhotovenie výpovede je uvedené s dátumom 29.3.2022, je z pohľadu Rady zrejmé, že služobný úrad túto písomnosť nemohol zástupcom zamestnancom poslať ako podklad na prerokovanie, ktoré bolo dňa 28.3.2022, pretože táto písomnosť v tom čase ešte neexistovala.

Z uvedených informácií vyplývalo, že všetky udalosti sa udiali vo veľmi krátkom čase, t. j. 28.3.2022 bola vypracovaná písomnosť žiadosť o prerokovanie, následne bola zástupcom zamestnancov zaslaná a doručená a v ten istý deň o 10.30 hod. už bola aj prerokovaná služobným úradom so zástupcami zamestnancov. Z uvedeného postupu sa javí, že zápisnicu vopred vypracoval služobný úrad a predložil ju zástupcom zamestnancov iba na podpis. Zástupcovia zamestnancov nemali služobným úradom predložené okrem žiadosti žiadne iné písomné podklady dôležité na posúdenie a zaujatie stanoviska, taktiež nemali dostatok času na oboznámenie sa so skutkovým stavom prejednávanej veci ani na objektívne zaujatie stanoviska k prejednávanej veci a išlo iba o formálne naplnenie zákonnej podmienky prejednania.

Aj keď zákon vyslovene neurčuje formu takéhoto prerokovania, zo súdnej praxe vyplývajú určité špecifiká, na základe ktorých súdy konštatovali nesplnenie podmienky prerokovania výpovede a následne kvôli nesprávnej forme a spôsobu prerokovania výpovede zamestnávateľa so zástupcami zamestnancov došlo k výroku o neplatnosti výpovede. Vychádzajúc z uvedenej súdnej praxe má Rada za to, že spôsob prerokovania výpovede služobného úradu so zástupcami zamestnancov je nepostačujúci a nespĺňa hmotnoprávnu podmienku platnosti výpovede.
Rada uvedené konštatovala aj na základe nižšie uvedených Rozsudkov súdov:

Podľa Rozsudku Krajského súdu v Trnave 10CoPr/1/2017 mal súd za to, že za situácie, že odborovému orgánu neboli poskytnuté žiadne podklady pre prerokovanie výpovede okrem žiadosti o prerokovanie, a že samotné členky odborovej organizácie sa vyjadrili, že v podstate nešlo o prerokovanie, ale o „prečítanie výpovede", nie je možné skonštatovať, že došlo k prerokovaniu výpovede so zástupcami zamestnancov v súlade s § 74 ZP, a preto je výpoveď neplatná. Opačný záver by viedol k tomu, že povinnosť zamestnávateľa vopred prerokovať s príslušným odborovým orgánom výpoveď z pracovného pomeru, by bola výlučne formálna, bez reálnej možnosti odborového orgánu prerokovať so zamestnávateľom takúto výpoveď a vyjadriť sa k veci s kompletnou znalosťou problematiky. Objektívne právo predpokladá, aby výkon subjektívneho práva smeroval k cieľu sledovanému právnou normou. Ak však účastník právneho vzťahu síce formálne koná v medziach svojho práva, ale prostredníctvom jeho realizácie sleduje poškodenie druhého účastníka právneho vzťahu, ide síce o výkon práva, ale o chybný výkon práva. Takéto konanie je totiž realizované nie za účelom dosiahnutia výsledkov, ktoré má pozitívne právo v úmysle chrániť, ale len za tým účelom, aby sa formálne dosiahol súlad so zákonom. Preto je potrebné považovať takýto výkon práva, aj keď je formálne v súlade so zákonom, za výkon práva len zdanlivý. Účelom takéhoto konania nie je totiž výkon práva, ale snaha poškodiť druhého účastníka právneho vzťahu (porovnaj napr. uznesenie NS SR zo dňa 19.05.2009, sp. zn. 5 Cdo 255/2008; tiež rozsudok NS SR zo dňa 30.10.2012, sp. zn. 4 Cdo 160/2012).

Rovnako súd odkazuje na uznesenie NS SR zo dňa 13.10.2009, sp. zn. 5 M Cdo 17/2008, v zmysle ktorého „závodný výbor odborovej organizácie, nemal uvedenú výpoveď pri svojom rokovaní k dispozícii, a preto jej prerokovanie bolo len formálnym konaním, ktoré sledovalo nie ochranu zamestnanca, tak ako vyplýva zo obsahu a zmyslu § 74 Zákonníka práce, ale len naplnenie formálnych predpokladov. Preto nemôže byť takýto výkon práva v súlade so zákonnou úpravou vyjadrenou v základných zásadách i ďalších ustanoveniach Zákonníka práce.", a tiež na rozsudok NS SR zo dňa 28.09.2010, sp. zn. 5Cdo 140/2010, podľa ktorého „ustanovenie § 74 Zákonníka práce o účasti príslušného odborového orgánu pri skončení pracovného pomeru nie je totiž možné vykladať izolovane, ale v kontexte s ďalšími ustanoveniami Zákonníka práce. Citované zákonné ustanovenie nie je totiž samoúčelné, ale smeruje k ochrane zamestnanca, aby zamestnávateľ nezneužil svoje postavenie a nedôvodne prepúšťal zamestnancov z pracovného pomeru. Účasť príslušného odborového orgánu pri skončení pracovného pomeru podľa právnej úpravy upravenej v Zákonníku práce (zák. č. 311/2001 Z.z. v znení zák. č. 165/2002 Z.z. a zák. č. 408/2002 Z.z. v znení platnom a účinnom do 30. júna 2003) nie je možné považovať len za formálny úkon, bez jeho materiálneho obsahu."

Ďalším prípadom je Rozsudok súdu 1 Cdo 72/2006 kedy sa NS SR vyjadril, že § 74 ods. 1 Zákonníka práce určuje povinnosť zamestnávateľa vopred prerokovať s príslušným odborovým orgánom (ako zástupcom zamestnancov) výpoveď alebo okamžité skončenie pracovného pomeru ako hmotnoprávnu podmienku platnosti uvedených právnych úkonov zo strany zamestnávateľa, nesplnenie ktorej v nadväznosti na ustanovenie § 17 ods. 2 Zákonníka práce spôsobuje ich neplatnosť (t. j. neplatnosť výpovede alebo okamžitého skončenia pracovného pomeru.). Účinky splnenia tejto povinnosti zamestnávateľa nastanú len vtedy, ak žiadosť zamestnávateľa o prerokovanie skončenia pracovného pomeru alebo priložený návrh výpovede alebo okamžitého skončenia pracovného pomeru k žiadosti o prerokovanie adresovanej príslušnému odborovému orgánu obsahuje náležitosti výpovede určené ustanovením § 61 ods. 2 Zákonníka práce, to znamená, že dôvod výpovede musí byť vymedzený tak, aby ho nebolo možné zameniť s iným dôvodom, keďže tento nemožno dodatočne meniť.

Najvyšší súd Slovenskej republiky v tejto súvislosti už poukázal na to, že objektívne právo predpokladá, že výkon subjektívneho práva smeruje k cieľu sledovanému právnou normou.

Ak však účastník právneho vzťahu síce formálne koná v medziach svojho práva, ale prostredníctvom jeho realizácie sleduje poškodenie druhého účastníka právneho vzťahu, ide síce o výkon práva, ale o chybný výkon práva. Takéto konanie je totiž realizované nie s cieľom dosiahnutia výsledkov, ktoré má pozitívne právo v úmysle chrániť, ale len s tým cieľom, aby sa formálne dosiahol súlad so zákonom. Preto je potrebné považovať takýto výkon práva, aj keď je formálne v súlade so zákonom, za výkon práva len zdanlivý. Účelom takéhoto konania nie je totiž výkon práva, ale snaha poškodiť druhého účastníka právneho vzťahu.

V súdenej veci bolo nepochybné, že odborová organizácia odporcu prerokovala, bez zaujatia stanoviska, výpoveď z pracovného pomeru danú navrhovateľovi odporcom už dňa 1. marca 2006, i keď jej písomné vyhotovenie doručené navrhovateľovi je uvedené s dátumom 3. marca 2006. Je preto zrejmé, že závodný výbor odborovej organizácie nemal uvedenú výpoveď pri svojom rokovaní k dispozícii, a preto jej prerokovanie bolo len formálnym konaním, ktoré sledovalo nie ochranu zamestnanca, tak ako vyplýva z obsahu a zmyslu § 74 Zákonníka práce, ale len naplnenie formálnych predpokladov.

Preto nemôže byť takýto výkon práva v súlade so zákonnou úpravou vyjadrenou v základných zásadách i ďalších ustanoveniach Zákonníka práce.

Na základe vyššie uvedených rozsudkov súdov má Rada za to, že prerokovanie je v zmysle ustanovenia § 74 Zákonníka práce hmotnoprávna podmienka platnosti právneho úkonu výpovede zo strany zamestnávateľa. V prípade nesplnenia ide o tzv. relatívnu neplatnosť právneho úkonu výpovede. Štátny zamestnanec, ako aj služobný úrad môže v zmysle ustanovenia § 95 ods. 1 zákona o štátnej službe neplatnosť skončenia štátnozamestnaneckého pomeru výpoveďou, okamžitým skončením, skončením v skúšobnej dobe alebo dohodou uplatniť na súde najneskôr v lehote dvoch mesiacov odo dňa, keď sa mal štátnozamestnanecký pomer skončiť.
5. Rada preskúmavala tiež rozhodnutie služobného úradu o odovzdaní agendy z dôvodu výpovede zo dňa 29.3.2022, ktorým súčasne služobný úrad nariadil oznamovateľovi čerpanie dovolenky od 1.4.2022 v dĺžke 29,5 pracovných dní.

V zmysle ustanovenia § 111 ods. 5 Zákonníka práce je zamestnávateľ pri nariadení dovolenky povinný oznámiť zamestnancovi čerpanie dovolenky aspoň 14 dní vopred. Toto obdobie môže byť výnimočne skrátené so súhlasom zamestnanca.

Keďže v danom prípade zamestnanec nesúhlasil so skrátením tohto obdobia a napriek tomu mu služobný úrad nariadil čerpanie dovolenky, pričom skrátil uvedené obdobie zo 14 dní na 2 dni, došlo zo strany služobného úradu k porušeniu vyššie uvedeného ustanovenia Zákonníka práce. Služobný úrad mal postupovať pri určení dovolenky bez súhlasu zamestnanca v zmysle ustanovenia § 111 ods. 5 Zákonníka práce aj napriek tomu, že by si zamestnanec nestihol vyčerpať celú dovolenku do skončenia štátnozamestnaneckého pomeru. V takom prípade by mal služobný úrad, podľa § 116 ods. 3 Zákonníka práce, za nevyčerpanú časť dovolenky zamestnancovi vyplatiť náhradu mzdy. Skutočnosť, že by si oznamovateľ prípadne nestihol vyčerpať celú časť dovolenky do skončenia štátnozamestnaneckého pomeru neoprávňuje služobný úrad, aby porušoval zákon.

Rada po preskúmaní všetkých dostupných materiálov dospela ku konečnému záveru, že zo strany služobného úradu došlo k porušeniu princípu zákonnosti podľa čl. 2 zákona o štátnej službe, k porušeniu princípu transparentného a rovnakého odmeňovania podľa čl. 7 zákona o štátnej službe a princípu stability podľa čl. 8 zákona o štátnej službe.

Z dôvodu uvedených zistení Rada v zmysle § 14 ods. 1 písm. h) zákona o štátnej službe odporučila služobnému úradu prijať vyššie uvedené nápravné opatrenie.
O zistených skutočnostiach Rada, v zmysle ustanovenia § 14 ods. 1 písm. h) zákona o štátnej službe, bezodkladne informovala Úrad vlády SR.