Podnet 21/2020: organizačná zmena, zmena služobného úradu, prechod práv a povinností
Kľúčové slová: zmena štátnozamestnaneckého pomeru, zmena služobného úradu, prechod práv a povinností.
Rada pre štátnu službu (ďalej len „Rada“), v ktorej pôsobnosti v zmysle ustanovenia § 14 ods. 1 písm. g) zákona č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o štátnej službe) je vybavovanie písomných podnetov občanov alebo štátnych zamestnancov o porušení princípov štátnej služby služobným úradom alebo o porušení Etického kódexu štátneho zamestnanca, po preskúmaní písomnosti oznamovateľa
zistila v danom prípade porušenie princípu zákonnosti podľa čl. 2 zákona o štátnej službe.
Ku skutočnostiam uvedeným oznamovateľom v podnete malo dôjsť po prijatí novely zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „kompetenčný zákon“), ktorou bolo okrem iného zriadené nové ministerstvo (ďalej len „služobný úrad“) a zrušený ostatný ústredný orgán štátnej správy (ďalej len „OÚO ŠS“).
Podľa oznamovateľa, nezvolil služobný úrad pri svojej zmene správny postup, keď namiesto postupu v zmysle ustanovenia § 179 zákona o štátnej službe postupoval podľa § 55 ods. 10 zákona o štátnej službe, teda ako pri zmene jeho názvu, tvrdiac, že novelou kompetenčného zákona došlo iba ku zmene názvu služobného úradu v dôsledku akejsi „transformácie“ OÚO ŠS. V dôsledku takéhoto postupu a argumentácie, predložil služobný úrad štátnym zamestnancom iba jednostranné oznámenie, ktoré považuje za dodatok k služobnej zmluve.
Oznamovateľ v podnete poukázal na dôvodovú správu predmetnej novely, v ktorej sa píše, že sa navrhuje zriadiť služobný úrad (nové ministerstvo) a OÚO ŠS zároveň zanikne. Z uvedeného je podľa oznamovateľa zrejmé, že celý proces „transformácie“ bol od začiatku vnímaný a odôvodňovaný ako zriadenie nového ústredného orgánu štátnej správy s novým služobným úradom, ktorý prevezme práva a povinnosti zanikajúceho OÚO ŠS.
Ako oznamovateľ ďalej uviedol, v dôsledku zániku služobného úradu došlo v zmysle § 24 písm. d) zákona o štátnej službe k zrušeniu štátnozamestnaneckého miesta v služobnom úrade, ktorý zanikol, a k vytvoreniu nového štátnozamestnaneckého miesta v inom služobnom úrade, a teda k organizačnej zmene.
Oznamovateľ ďalej uviedol, že ak by išlo iba o zmenu názvu služobného úradu, ustanovenie novely kompetenčného zákona by neriešilo prechod práv a povinností z jedného subjektu na druhý, ale postačilo by ustanovenie, v ktorom by bolo uvedené, že všade tam, kde sa doteraz používalo označenie OÚO ŠS, sa po novom rozumie služobný úrad.
V záujme objektívneho prešetrenia podnetu požiadala Rada o poskytnutie súčinnosti služobný úrad. Ten v odpovedi na žiadosť uviedol, že novelou kompetenčného zákona malo dôjsť ku generálnej sukcesii práv a povinností zo štátnozamestnaneckých pomerov, pracovnoprávnych vzťahov a iných právnych vzťahov zamestnancov. Ako ďalej uviedol, v prípade tohto prechodu práv nedošlo k vzniku, zmene ani k zániku práv a povinností zo štátnozamestnaneckého pomeru, nemenil sa obsah služobných zmlúv štátnych zamestnancov, nemenili sa činnosti vykonávané štátnymi zamestnancami, nemenilo sa sídlo, čím nemalo dôjsť k žiadnej zmene štátnozamestnaneckého pomeru. Služobný úrad tiež uviedol, že Štatistický úrad SR ho eviduje ako subjekt s rovnakým IČO, ako mal OÚO ŠS, a je podľa neho zrejmé, že sa jedná o rovnaký subjekt a nie o inú právnickú osobu a prechod práv a povinností sa prejavil iba formálne, a to ako zmena názvu služobného úradu.
Ako služobný úrad ďalej uviedol, zmena služobného úradu podľa § 55 ods. 1 písm. f) zákona o štátnej službe sa má týkať prípadov preloženia štátneho zamestnanca do iného služobného úradu, a to buď v individuálnom prípade alebo hromadne v prípade zániku služobného úradu podľa § 177 zákona o štátnej službe alebo prevodu časti služobného úradu podľa § 178 zákona o štátnej službe, čo vyplýva aj z dikcie § 55 ods. 3 zákona o štátnej službe, podľa ktorého sa zmena podľa § 55 ods. 1 písm. f) zákona o štátnej službe vykoná dohodou o zmene štátnozamestnaneckého úradu preložením. V nadväznosti na to je v zmysle § 56 ods. 1 zákona o štátnej službe preloženie štátneho zamestnanca do iného služobného úradu možné vykonať len na základe písomnej dohody uzavretej medzi generálnym tajomníkom služobného úradu, z ktorého sa má štátny zamestnanec preložiť, a generálnym tajomníkom služobného úradu, do ktorého sa má štátny zamestnanec preložiť. Uzatvorenie takejto dohody teda predpokladá rozdielne služobné úrady s rozdielnymi generálnymi tajomníkmi služobného úradu, avšak v prípade „transformácie“ OÚO ŠS na služobný úrad ide o totožný subjekt s totožným generálnym tajomníkom služobného úradu, z čoho má vyplývať, že dohodu vyžadovanú zákonom by nemal kto uzavrieť.
Tvrdenia služobného úradu nepovažovala Rada za správne a uviedla, že postup v zmysle § 55 ods. 1 písm. f) zákona o štátnej službe treba dodržať aj v prípade § 179 zákona o štátnej službe, kedy dochádza k zrušeniu jedného služobného úradu, pričom zákon určí, na ktorý služobný úrad prejdú všetky práva a povinnosti zo štátnozamestnaneckého pomeru štátneho zamestnanca zrušeného služobného úradu. Týmto zákonom bol v tomto prípade kompetenčný zákon. Rada rovnako nesúhlasila s tvrdením služobného úradu, že v by v danom prípade nebolo možné vykonať preloženie v zmysle § 56 ods. 1 zákona o štátnej službe, na ktorý podľa neho odkazuje ustanovenie § 55 ods. 1 písm. f) zákona o štátnej službe. K uvedenému Rada dopĺňa, že v prípade zrušenia OÚO ŠS a vzniku služobného úradu, na ktorý prešli všetky práva a povinnosti, nešlo o prípad preloženia štátnych zamestnancov v zmysle § 56 ods. 1 zákona o štátnej službe, nakoľko ten vyžaduje súčasnú existenciu minimálne dvoch služobných úradov s dvoma rozdielnymi generálnymi tajomníkmi. Ani jedna z týchto podmienok však nebola splnená, keďže ku dňu vzniku služobného úradu, bol OÚO ŠS zrušený.
V prípade, že by sa pri zmene služobného úradu v zmysle § 55 ods. 1 písm. f), ods. 3 malo postupovať podľa § 56 ods. 1, tak, ako to tvrdí služobný úrad, nebolo by možné uskutočniť splynutie (postup, pri ktorom dochádza k zániku dvoch alebo viacerých služobných úradov, práva a povinnosti zanikajúcich služobných úradov prechádzajú na iný novozaložený služobný úrad, ktorý sa svojím vznikom stáva právnym nástupcom zanikajúcich služobných úradov) ani rozdelenie (postup, pri ktorom dochádza k zániku služobného úradu, pričom práva a povinnosti zanikajúceho služobného úradu prechádzajú na iné už existujúce služobné úrady, ktoré sa tým stávajú právnymi nástupcami zanikajúceho služobného úradu, alebo na novozaložené služobné úrady, ktoré sa svojím vznikom stávajú právnymi nástupcami zanikajúcich služobných úradov) služobného úradu v zmysle § 177 zákona o štátnej službe, nakoľko by rovnako nebola splnená podmienka existencie súčasne aspoň dvoch služobných úradov.
S argumentáciou služobného úradu, že malo ísť iba o akúsi formálnu zmenu názvu služobného úradu v zmysle § 55 ods. 10 zákona o štátnej službe nie je možné súhlasiť, z viacerých dôvodov.
V prvom rade je potrebné poukázať na samotný zámer zriadenia služobného úradu, ktorý vyplýva z dôvodovej správy k novele kompetenčného zákona, kde, ako už bolo vyššie spomenuté, sa počítalo so zriadením nového ministerstva (služobného úradu) a nie iba s formálnou zmenou názvu existujúceho OÚO ŠS.
To, že išlo o zmenu služobného úradu, potvrdzuje aj novelizované ustanovenie kompetenčného zákona, v ktorom sa píše, že pôsobnosť OÚO ŠS prechádza na služobný úrad. Zároveň je v ňom uvedené, že ak sa v doterajších predpisoch používa pojem OÚO ŠS, rozumie sa tým služobný úrad. V ďalšom odseku predmetného paragrafu je potom uvedené, že v súvislosti s prechodom kompetencií prechádzajú práva a povinnosti OÚO ŠS, vrátane práv a povinností zo štátnozamestnaneckých pomerov, pracovnoprávnych vzťahov a iných právnych vzťahov zamestnancov na služobný úrad.
V prípade, ak by sa jednalo iba o „formálnu“ zmenu názvu, ako to uviedol služobný úrad, nebolo by potrebné upravovať prechod práv a povinností zo zanikajúceho úradu na novovzniknuté ministerstvo. Takýto postup predpokladá zákon o štátnej službe v zmysle ustanovenia § 179, v ktorom je uvedené, že ak sa na základe zákona služobný úrad zruší, ustanoví zákon, na ktorý služobný úrad prechádzajú práva a povinnosti zo štátnozamestnaneckého pomeru štátneho zamestnanca zrušeného služobného úradu a ktorý služobný úrad je povinný v mene štátu uspokojiť práva štátneho zamestnanca zrušeného služobného úradu alebo uplatňovať jeho práva. Argumentom podporujúcim tvrdenie, že išlo o zmenu služobného úradu, je aj fakt, že prechod práv a povinností je možné uskutočniť medzi minimálne dvoma rôznymi subjektami, a nie pri zachovaní totožnosti subjektu, ako argumentuje služobný úrad. Ďalším argumentom podporujúcim tvrdenia Rady je fakt, že v prípade iba zmeny názvu služobného úradu by nemusela byť upravená problematika prechodu správy majetku štátu.
Ak by sa jednalo iba o zmenu názvu služobného úradu, postačoval by postup, aký bol zákonodarcom zvolený napríklad v ustanovení § 40u kompetenčného zákona, podľa ktorého: „Ak sa v doterajších právnych predpisoch používa pojem „Ministerstvo zahraničných vecí Slovenskej republiky“ vo všetkých gramatických tvaroch, rozumie sa tým „Ministerstvo zahraničných vecí a európskych záležitostí Slovenskej republiky“ v príslušnom gramatickom tvare.“, alebo v ustanovení § 40g kompetenčného zákona.
Pokiaľ sa jedná o pozíciu generálneho tajomníka služobného úradu, tento je v prípade ministerstva menovaný a odvolávaný na návrh iného subjektu, ako v prípade ostatného ústredného orgánu štátnej správy iného, čo mal byť aj dôvod, prečo bola z pozície generálnej tajomníčky OÚO ŠS odvolaná a následne do pozície generálnej tajomníčky služobného úradu ministerstva menovaná totožná osoba. Táto skutočnosť len potvrdzuje fakt, že nešlo iba o akúsi formálnu zmenu názvu služobného úradu, ale o komplexnú zmenu, kedy došlo k zrušeniu jedného služobného úradu a zároveň ku vzniku iného služobného úradu. Napriek skutočnosti, že na služobný úrad prešli všetky práva a povinnosti OÚO ŠS, jeho pôsobnosť, či správa majetku štátu, nemožno hovoriť o totožnom subjekte.
Skutočnosť, že išlo o organizačnú zmenu, zakladala v zmysle ustanovenia § 75 ods. 1 písm. b) zákona o štátnej službe výpovedný dôvod služobného úradu voči všetkým štátnym zamestnancom OÚO ŠS. Argumentáciu služobného úradu, že takýto postup by nebol efektívny s poukazom na čl. 4 zákona o štátnej službe a rovnako v súlade s princípom stability vyjadrenom v čl. 8 zákona o štátnej službe, nepovažuje Rada za správnu, nakoľko služobný úrad, ako orgán štátnej správy môže konať, alebo nekonať, iba tak, ako mu dovoľuje zákon.
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené tvrdenia mala Rada v tomto prípade sa preukázané, že novelou kompetenčného zákona došlo k zmene služobného úradu a nie iba jeho názvu, a z toho dôvodu mal služobný úrad postupovať tak, že so zamestnancami, ktorí by súhlasili s preložením na novovzniknuté ministerstvo, by uzavrel dohodu o zmene štátnozamestnaneckého pomeru v zmysle § 55 ods. 3 zákona o štátnej službe a so zamestnancami, ktorí by s preložením nesúhlasili, mohol postupovať v zmysle ustanovenia § 75 ods. 1 písm. b) zákona o štátnej službe, nakoľko by to bol výpovedný dôvod služobného úradu. Týmto postupom by bol zachovaný jednak princíp zákonnosti v zmysle čl. 2 a zároveň princíp stability v zmysle čl. 8 zákona o štátnej službe, podľa ktorého je možné dať výpoveď iba zo zákonom ustanovených dôvodov.
Na základe uvedených skutočností Rada konštatovala, že v súvislosti so zmenou štátnozamestnaneckého pomeru – zmenou služobného úradu bol porušený princíp zákonnosti v zmysle čl. 2 zákona o štátnej službe.
Nápravné opatrenia a upovedomenie Úradu vlády SR
Rada v súlade so zákonom odporučila služobnému úradu prijať nápravné opatrenia, a to zabezpečiť, aby štátni zamestnanci zodpovední za organizačné zmeny postupovali pri ich realizácii odborne a v zmysle platnej legislatívy a uviesť faktický stav do súladu s právnym stavom v zmysle s § 55 ods. 1 písm. f), ods. 3 zákona o štátnej službe.
O svojich záveroch Rada tiež bezodkladne informovala Úrad vlády SR.