Podnet 2/2018 na podozrenie z porušenia princípov zákona o štátnej službe v súvislosti s efektívnym riadením a ukončením služobného pomeru v skúšobnej dobe.
Kľúčové slová: ukončenie štátnozamestnaneckého pomeru, skúšobná doba, efektívne riadenie
Rada pre štátnu službu (ďalej len „Rada“), v ktorej pôsobnosti je v zmysle ustanovenia § 14 ods. 1 písm. g) zákona č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o štátnej službe“) vybavovanie písomných podnetov občanov alebo štátnych zamestnancov o porušení princípov štátnej služby služobným úradom, po preskúmaní podnetu občana (ďalej len „oznamovateľka“) zo dňa zo dňa 14.03.2018 nezistila porušenie princípu efektívneho riadenia, ani princípu profesionality.
Odôvodnenie
V podnete, doručenom Rade dňa 21.03.2018, oznamovateľka uviedla, že bola po úspešnom výberovom konaní prijatá na pozíciu hlavný štátny radca v služobnom úrade. K ukončeniu štátnozamestnaneckého pomeru došlo zo strany služobného úradu v skúšobnej dobe ku dňu 28.02.2018.
Na základe podnetu Rada skúmala:
- Postup nadriadených pri zaradení oznamovateľky do pracovného procesu (výkon činnosti mentora, pridelenie pracovných pomôcok, zabezpečenie pracovných podmienok).
- Postup nadriadených pri komunikácii (neodpovedanie na e-maily, nekonzultovanie ňou pripravených podkladov).
- Nútenie do protiprávneho postupu pri rozhodovaní v konaní.
- Neodôvodnenie skončenia služobného pomeru v skúšobnej dobe.
K bodu 1 - Postup nadriadených pri zaradení oznamovateľky do pracovného procesu
V podnete aj v jeho doplnení bolo uvedené, že oznamovateľke pri nástupe neboli vytvorené pracovné podmienky (neboli poskytnuté pracovné pomôcky - počítač, telefónna linka, prístup na internet, prístup k potrebným webovým sídlam, počas práce jej boli odobraté spisy). Podľa jej názoru bola za to zodpovedná mentorka, ktorá podľa oznamovateľky cielene znemožňovala riadny výkon jej práce a nezabezpečením pracovných podmienok neplnila riadne povinnosti mentora podľa zákona. Mentorka mala taktiež „svojvoľne“ oddialiť nástup oznamovateľky do práce a tiež s oznamovateľkou nevhodne komunikovať. Oznamovateľka tiež uviedla, že po vyvinutí iniciatívy jej boli pracovné pomôcky poskytnuté.
Rada nespochybňuje, že je v záujme efektívneho výkonu kompetencií služobných úradov, aby štátni zamestnanci čo najskôr po svojom nástupe mohli začať plnohodnotne vykonávať pracovné úlohy. Princíp efektívneho riadenia vyžaduje, aby služobný úrad riadil štátnych zamestnancov efektívne a hospodárne.
Je preto potrebné, aby bol služobný úrad na nástup nového zamestnanca riadne pripravený. Treba však zohľadniť, že niektoré nároky na pracovné pomôcky nie je možné vyriešiť okamžite a ich dodanie, inštalácia alebo prispôsobenie novému zamestnancovi môže určitý čas trvať.
Z okolností uvádzaných v podnete a jeho doplnení vyplýva, že oznamovateľke boli všetky pomôcky, ktoré potrebovala a požadovala, poskytnuté v priebehu cca 1-2 týždňov po nástupe. Oznamovateľka neuviedla, že by nejakú konkrétnu úlohu z dôvodu neposkytnutia pomôcok nemohla splniť, ani že by jej nadriadený vytýkal neplnenie pracovných úloh, pričom príčinou by bolo práve neposkytnutie pracovných pomôcok. V danej situácii oznamovateľka nepodala sťažnosť podľa § 116 zákona o štátnej službe a situácia sa vyriešila aj jej osobným pričinením.
Rada konštatuje, že hoci je nepochybné, že oznamovateľka všetky pracovné pomôcky nemala k dispozícii hneď od prvého dňa nástupu, táto okolnosť nemala za následok výrazné sťaženie, resp. neplnenie úloh služobného úradu, teda následok, ktorý by dosahoval určitú intenzitu a mal vplyv na kvalitu výkonu štátnej služby. Rada preto konštatuje, že postup služobného úradu za daných okolností neviedol k porušeniu princípu efektívneho riadenia.
Pokiaľ ide o namietané neplnenie úloh mentora, Rada sa zamerala na skúmanie, či tieto námietky odôvodňujú porušenie princípu profesionality, ktorý súvisí so vzdelávaním štátnych zamestnancov. Rada preto preverila plnenie úloh mentora podľa § 163 zákona o štátnej službe a vyhlášky.
Podľa § 163 ods. 5 zákona o štátnej službe sa počas skúšobnej doby realizuje adaptačné vzdelávanie pod vedením mentora. Mentor poskytuje podporu, asistenciu a pomoc pri plnení úloh a systematické odovzdávanie vedomostí a skúseností s cieľom podporiť odborný rast a osobnostný rozvoj zamestnanca. Adaptačné vzdelávanie sa realizuje ako vstupné vzdelávanie (do 1 mesiaca od vzniku štátnozamestnaneckého pomeru) a priebežné vzdelávanie (do konca skúšobnej doby). Mentorom je štátny zamestnanec, ktorý spĺňa zákonom požadované podmienky. Mentorovi za jeho činnosť prislúcha osobitný príplatok.
Cieľom mentoringu je teda plnohodnotné začlenenie nových zamestnancov do pracovného kolektívu po pracovnej aj ľudskej stránke. Úlohou mentora podľa zákona nie je zabezpečovanie pracovných podmienok a pomôcok. Mentor nezodpovedá ani za prideľovanie pracovných úloh. V tomto smere sú preto námietky k práci mentora nedôvodné. Zároveň, z podkladov poskytnutých služobným úradom (plán adaptačného vzdelávania a podklady k vstupnému a priebežnému adaptačnému vzdelávaniu podľa vyhlášky) Rada nezistila, že by mentor postupoval v rozpore so zákonom. Rada preto konštatuje, že pokiaľ ide o činnosť mentora, nedošlo k porušeniu princípu profesionality.
K námietkam ohľadom „svojvoľného“ oddialenia nástupu oznamovateľky Rada uvádza, že o nástupe nového zamestnanca rozhoduje služobný úrad a nie zamestnanec, ktorý navyše ani nie je v postavení vedúceho zamestnanca. A teda nemohlo dôjsť k „svojvoľnému“ oddialeniu nástupu oznamovateľky, pretože na to mentorka nebola oprávnená.
Námietky voči správaniu mentorky, spočívajúcemu v nevhodnom oslovovaní, oznamovateľka uviedla až v doplnení podnetu, nepodložila ich inak než svojím tvrdením, ani v tejto súvislosti nepodala služobnému úradu sťažnosť podľa § 116 zákona o štátnej službe. Rada konštatuje, že aj keby tieto tvrdenia boli skutočne podložené, tak, ako ich oznamovateľka uviedla, nepredstavujú zásah, ktorý by odôvodňoval deklarovanie porušenia niektorého z princípov štátnej služby.
V doplnení podnetu oznamovateľka uviedla, že sťažnosť podľa § 116 zákona o štátnej službe nepodala z dôvodu, že by ju to ako zamestnanca poškodilo, pretože by to bolo vnímané prejav konfliktnosti a mohlo by to byť zneužité služobným úradom na ukončenie štátnozamestnaneckého pomeru. Uvádzala, že z konania mentorky bol úmysel dostať ju do pozície sťažovateľky zjavný.
Tieto úvahy sú podľa Rady hypotetické a vzhľadom na to, že oznamovateľka sťažnosť nepodala, nie je možné ich preveriť. Rada uvádza, že je v záujme samotného štátneho zamestnanca, aby využil právne prostriedky ochrany, ktoré mu podľa zákona prináležia, a podporil tým svoje tvrdenia o namietanom protiprávnom konaní služobného úradu.
K bodu 2 - Postup nadriadených pri komunikácii
V podnete oznamovateľka poukazovala na komunikáciu s vedúcim odboru a namietala, že neodpovedal na jej e-maily (žiadosť o pridelenie telefónnej linky, žiadosť o konzultáciu) a osobnú žiadosť o konzultáciu odmietol z dôvodu, že na konzultáciu je ešte čas a on oznamovateľkine rozhodnutia nebude podpisovať. Týmto oznamovateľku podľa nej zbavil práva zúčastniť sa riadneho pracovného procesu na odbore a postupoval voči nej diskriminačne.
K uvedenému Rada konštatuje, že je vecou každého vedúceho zamestnanca, ako organizuje a riadi prácu svojich podriadených zamestnancov a aké manažérske a komunikačné postupy zvolí. Skutočnosti, ktoré oznamovateľka uvádza, podľa Rady nevzbudzujú odôvodnené podozrenie o tom, že by konanie vedúceho zamestnanca bolo v rozpore s princípmi štátnej služby podľa zákona o štátnej službe.
K bodu 3 - Nútenie do protiprávneho postupu pri rozhodovaní v konaní
V podnete a jeho doplnení je tiež uvedené, že mentorka oznamovateľku nútila prepracovať odôvodnenie pripravených rozhodnutí tak, že podľa právneho názoru oznamovateľky išlo o nezákonné rozhodnutia. Z obstaraných podkladov vyplýva, že oznamovateľka nevyužila postup podľa § 111 ods. 3 zákona o štátnej službe, t. j. písomne nadriadeného vedúceho zamestnanca neupozornila na to, že uložený pokyn je v rozpore so všeobecne záväznými alebo služobnými predpismi.
Rada k tejto otázke uvádza nasledovné:
Názory na to, aký je zákonný postup v konaní, sa môžu medzi jednotlivými zamestnancami, vrátane nadriadených, líšiť. Zodpovednosť za zákonnosť postupu a rozhodnutia nesie orgán, ktorý ho vydal, t. j. v rámci inštitúcie je to osoba alebo kolektívny orgán oprávnený prijímať a podpisovať rozhodnutia. Voči nezákonným postupom a rozhodnutiam sa môžu brániť len zákonom ustanovené subjekty prostredníctvom riadnych a mimoriadnych opravných prostriedkov. O tom, či bol použitý postup zákonný, rozhoduje v konečnom dôsledku súd.
Kvalitný výkon štátnej služby, vrátane prijímania zákonných rozhodnutí, je vyžadovaný zákonom o štátnej službe a je zakotvený v princípe profesionality. Zákon ďalej v konkrétnych ustanoveniach upravuje postupy, ako tento cieľ naplniť. Podľa § 110 ods. 1 písm. d) zákona o štátnej službe štátny zamestnanec má právo odmietnuť služobnú úlohu, ktorá je v rozpore so všeobecne záväznými právnymi predpismi. Ustanovenie § 111 ods. 3 zákona o štátnej službe ukladá zamestnancovi, ktorý sa domnieva, že pokyn, ktorý mu bol uložený, je v rozpore so všeobecne záväznými právnymi predpismi alebo so služobnými predpismi, povinnosť písomne upozorniť na túto skutočnosť nadriadeného vedúceho zamestnanca skôr, ako tento pokyn začne plniť alebo počas plnenia pokynu, ak sa o uvedených skutočnostiach dozvie po začatí plnenia uloženého pokynu. Ak nadriadený vedúci zamestnanec trvá na splnení pokynu, je povinný oznámiť to štátnemu zamestnancovi písomne. Štátny zamestnanec môže na túto skutočnosť upozorniť generálneho tajomníka, ako aj požiadať o založenie písomného upozornenia na rozpor pokynu do jeho osobného spisu.
Okrem vyššie uvedeného cieľa kvalitného výkonu štátnej služby uvedené ustanovenia zabezpečujú aj zdokumentovanie prípadného nesplnenia úloh pridelených štátnemu zamestnancovi a takto zaznamenané udalosti môžu mať vplyv na jeho služobné hodnotenie. V podstate ide o „ochranu“ štátneho zamestnanca pred prípadným postihom za nesplnenie služobnej úlohy, pretože dôvody, prečo úlohu odmietol splniť, sú zdokumentované písomne a musia byť zdôvodnené.
V posudzovanom prípade oznamovateľka tvrdí, že splnenie úlohy odmietla, avšak pri odmietnutí nepostupovala zákonom vyžadovaným spôsobom. Jej tvrdenia o tom, že ju zamestnávateľ nútil do protiprávneho konania, teda nie sú podložené podkladmi, ktoré vyžaduje zákon. Zároveň, v tomto prípade je zrejmé, že oznamovateľka zo strany zamestnávateľa nebola postihnutá za to, že neplnila úlohy riadne a včas (§ 111 ods. 1 písm. e) zákona), resp. za to, že by nebola splnila pokyny nadriadeného (§ 111 ods. 1 písm. i) zákona). V tejto súvislosti zamestnávateľ nevyvodil voči oznamovateľke žiadne kroky z dôvodu jej odlišného názoru.
Rada nemá kompetenciu preskúmať, či bol pokyn udelený v rámci postupu v konaní zákonný alebo nie. Ako bolo vysvetlené, za zákonnosť postupu a rozhodnutia nesie zodpovednosť ten, kto rozhodnutie vydal, a rozhodovať o tom môže s konečnou platnosťou len príslušný súd na návrh oprávnených subjektov.
V tejto časti podnetu Rada nezistila porušenie princípov štátnej služby.
V podnete aj v jeho doplnení uvádzala oznamovateľka domnienky o tom, že môže dochádzať ku korupčnému správaniu. Pokiaľ má oznamovateľka takéto podozrenia, je potrebné v tomto smere obrátiť sa na príslušné orgány a tvrdenia podložiť podkladmi, ktoré má k dispozícii.
K bodu 4 - Neodôvodnenie skončenia služobného pomeru v skúšobnej dobe
K namietanému neuvedeniu dôvodu ukončenia štátnozamestnaneckého pomeru v skúšobnej dobe Rada dospela k nasledovnému záveru:
Podľa § 81 ods. 1 zákona o štátnej službe môže v skúšobnej dobe služobný úrad skončiť štátnozamestnanecký pomer z akéhokoľvek dôvodu alebo bez udania dôvodu. Odôvodnenie sa podľa § 81 ods. 5 zákona o štátnej službe vyžaduje len pri osobitných kategóriách štátnych zamestnancov, čo nie je tento prípad. Postup služobného úradu teda nebol v rozpore s § 81 zákona o štátnej službe.
V tejto časti podnetu sa podľa Rady taktiež neuvádzajú skutočnosti, ktoré by mohli predstavovať porušenie princípov zákona.
Podľa oznamovateľky bolo dôvodom skončenia štátnozamestnaneckého pomeru práve to, že odmietla splniť nezákonný pokyn. V situácii, kde nie je preukázané, že pokyn bol nezákonný (Rada takúto kompetenciu nemá a z podkladov ani nevyplýva, že by o tom oprávnený orgán rozhodol) a služobný úrad mal právo ukončiť služobný pomer z akéhokoľvek dôvodu alebo bez uvedenia dôvodu, domnienka oznamovateľky nemôže zakladať porušenie princípov štátnej služby služobným úradom.